Сущность системы заведывания народным образованием, сложившейся в дореволюционное время, сводится к крайней бюрократической его централизации и регламентации, причем органы местного самоуправления были поставлены в чрезвычайно стеснительные условия.

Несмотря на это, названными органами, главным образом земствами, постепенно была создана собственная система заведывания народным образованием, как на местах – в губерниях и уездах, так, частью, с одной стороны, в центре (Всероссийский земский союз), с другой – в районах и еще более мелких местных единицах. Система эта сводится к учреждению при управах особых отделов по народному образованию из специалистов по различным его отраслям, и специальных коллегиальных органов, к учреждению должностей экспертов и инструкторов по народному образованию и к целой сети разного рода съездов и совещаний по народному образованию – всероссийских, областных, губернских, уездных, районных и местных.

Такая общественная организация заведывания народным образованием развивалась, однако, в атмосфере систематического противодействия ей со стороны правительства старого режима, а ее работники находились обыкновенно в более или менее резком антагонизме с местными органами Министерства народного просвещения – учебно-окружными управлениями, директорами и инспекторами народных училищ, училищными советами.

По внешним условиям своей деятельности названная общественная организация имела возможность сравнительно полно развить лишь хозяйственную сторону общественного заведывания народным образованием; развитие же учебно-воспитательной стороны заведывания этим делом могло получить осуществление лишь в очень слабой степени.

С ростом общественного самосознания и быстрым развитием земского и городского хозяйства, как специальная литература, так и широкие общественные круги, со все большей и большей определенностью приходили к заключению, что прежняя бюрократическая система заведывания народным образованием совершенно не удовлетворяет потребностям дела и должна уступить свое место новой, общественной системе, начало которой было положено земствами и городами.

Революция с необычайной силой обострила это сознание и в очень многих местностях местные органы Министерства народного просвещения были упразднены вновь возникшими общественными организациями, не ожидая издания Временным Правительством новых законоположений по народному образованию.

Отвечая настойчивым требованиям общества и местных работников в области народного образования, Министерство народного просвещения провело постановления об упразднении губернских, уездных и городских училищных советов с передачей их функций соответствующим органам местного самоуправления, а также об устранении директоров и инспекторов народных училищ от заведывания учебно-воспитательной частью учебных заведений.

Разработаны далее законопроекты о ликвидации, в течение годичного срока, учебно-окружных управлений и о полном упразднении должностей директоров и инспекторов народных училищ. С другой стороны, новыми законами о земских и городских учреждениях, утвержденными Временным Правительством, компетенция и самостоятельность названных органов местного самоуправления чрезвычайно расширены, с признанием их органами местного управления вообще.

Такое признание, совершенно совпадающее с давно уже сформировавшимся мнением широких кругов деятелей по народному образованию, с полной определенностью предуказало тот путь, по которому необходимо вести законодательную реформу системы заведывания делом народного образования на местах.

Представляемое ныне на утверждение Временного Правительства «Временное положение о заведывании делом народного образования в губерниях (областях)» построено на признании необходимости передачи дела заведывания народным образованием на местах в руки органов местного самоуправления – земств, городов, поселковых и сельских общественных управлений, причем «Положение» стремится возможно полнее использовать тот жизненный опыт, который накопился прежней земской и городской деятельностью в этой области.

От мысли о создании на местах новых правительственных органов для заведывания народным образованием, долженствующих заменить собой упраздняемые ныне прежние органы Министерства народного просвещения признало необходимым решительно отказаться и обеспечить, таким образом, всей, вновь создаваемой, системе полную принципиальную выдержанность и цельность. С этой точки зрения, - «Временное положение», разумеется, должно было ограничиться лишь такой минимальной степенью законодательной регламентации в рассматриваемой области будущей деятельности органов местного самоуправления, которая диктуется соображениями государственной необходимости обеспечить в этом деле известного рода преемственность и некоторую внешнюю организационную однородность новой системы органов по заведыванию народным образованием на местах.

Преследуя стройность и простоту всей системы и стремясь обеспечить с одинаковой полнотой как действительную свободу органов местного самоуправления в деле заведывания народным образованием, так и практические удобства отдельных учебных заведений и самого Министерства народного просвещения. «Временное положение» исходит из признания Губернского земства основным органом местного самоуправления по заведыванию народным образованием, как единицы, достаточно для этой цели крупной по территории и по населению, располагающей необходимыми для дела кадрами культурно-просветительных деятелей.

«Временное положение» переносит на губернское земство значительную часть функций, лежавших по старой системе на Министерстве, на учебно-окружных управлениях и на директорах народных училищ, с предоставлением губернскому земству права издавать обязательные постановления, регулирующие общую постановку дела народного образования в губернии.

Таким образом, Губернское земство признается руководящим органом местного самоуправления и местного управления, объединяющим деятельность по народному образованию всех остальных органов местного самоуправления на территории губернии – уездных земств, волостных земств, городов, поселков и сельских общественных управлений. Такое необходимое формальное расширение компетенции губернского земства никоим образом не дает однако оснований опасаться, что оно может повлечь за собой несоответствующее интересам дела народного образования умаления самостоятельности и прав в этой области уездных земств, городов и других, еще более мелких, органов местного самоуправления в губернии.

Полную гарантию в этом представляет не только самый состав губернских земских собраний, в которые входят лишь гласные – представители уездных земских единиц, но и прежняя земская деятельность, построенная на гармоничной, согласованной работе всех местных органов самоуправления, и успевшая уже пустить в местной жизни прочные и глубокие корни.

Нет никакого сомнения в том, что и после введения в действие настоящего «Временного положения», руководящая и направляющая деятельность Губернского земства будет им осуществляться лишь в тех пределах, какие требуются интересами дела народного образования, что за губернскими земствами и впредь сохранится непосредственная деятельность лишь в таких областях народного образования, которые по самому существу дела соответствуют характеру и положению этого центрального органа местного самоуправления в губернии, и что, наконец, прежняя широкая самодеятельность уездных земств и городов останется в полной неприкосновенности, получив дальнейшее углубление в деятельности вновь созданных волостных земств, а в недалеком будущем и еще более мелких центров самоуправления – преобразованных органов сельского общественного управления.

Система заведования делом народного образования на местах, вводимая настоящим «Временным Положением», окончательно закрепляет самое полное, широкое, свободное и гармоничное развитие деятельности в этой области всех органов местного самоуправления, возглавляемых местными губернскими земствами, и устанавливает непосредственную связь последних с Министерством народного просвещения, как высшим органом общегосударственного управления народным образованием. Новая система оставляет достаточное место и для возможного развития в деле заведывания народным образованием будущих органов краевых и областных самоуправлений.

Новые специальные органы по заведыванию народным образованием на местах устанавливаются «Временным Положением» в форме обязательного учреждения местными самоуправлениями земских и городских комитетов по народному образованию. Ввиду крайнего разнообразия местных условий и недостаточной разработанности целого ряда принципиальных и практических вопросов, связанных с различными сторонами заведывания народным образованием, признано необходимым предоставить в этой области широкий простор проявлению живой местной инициативы.

В согласии с такой исходной точкой зрения состав, компетенция и порядок деятельности вводимых «Временным Положением» комитетов по народному образованию законом не регламентируются и определение их всецело предоставляется соответствующим земским собраниям и городским думам.

В соответствии с изложенными выше общими руководящими началами реформы, «Временное Положение» оставляет открытыми вопросы об отношениях учреждаемых земских и городских комитетов по народному образованию к тем земским собраниям и городским думам, которыми они учреждены, а также к соответствующим земским и городским управам, различным земским и городским коллегиальным органам, отделам народного образования и земским и городским специалистам по народному образованию.

Все эти вопросы, согласно «Временному Положению», должны разрешаться на местах соответствующими руководящими органами местного самоуправления, в согласии с условиями местной работы. Точно также в настоящем «Положении» оставляются без законодательной регламентации и взаимоотношения между комитетами по народному образованию при губернских земствах и при более мелких единицах самоуправления.

Наконец, оставляется «Положение» без законодательной регламентации и предоставляется всецело развитию свободной деятельности органов местного самоуправления и самих комитетов по народному образованию вопрос о дифференциации названных комитетов в виде учреждения при них, или в их составе, специальных отделов, секций или комиссий для непосредственного заведования различными отраслями народного образования или отдельными категориями учебных и просветительных учреждений, национальных секций для заведывания делом народного образования различных национальностей и т.д.

Известная конкретизация прав и обязанностей местных комитетов по народному образованию, а также в известной степени и их взаимоотношений, соответствующая условиям различных типов учебных заведений, исключенная согласно изложенному выше, из задач «Временного Положения», отнесена в соответствующие отделы вносимых на рассмотрение Временного Правительства Временных Положений об учебных заведениях различных типов.